如何破解混合所有制产业学院的法律困境

对于方兴未艾的高职院校混合所有制改革探索，教育部更趋向于在混合所有制二级学院（以下简称产业学院）率先突破。实践中，高职院校混合所有制改革探索，以公办高校引入社会资本为改革的主要潮流和趋势，大体分为深度混合（学校层面的混合）与部分混合（二级单位混合）两种。

相较而言，在国家关于职业院校混合所有制改革相关顶层设计缺位的背景下，许多高职院校更愿意选择采用部分混合，即产业学院的方式进行混合所有制的改革探索。产业学院已然成为高职混合所有制改革的聚焦点。

目前，产业学院的发展虽有政策倾斜，却缺乏操作规范，体现为产业学院普遍存在法律地位模糊、产权界定困难、现代治理结构缺位、市场运营机制缺失等问题。这些问题产生的根本原因在于产业学院作为新兴的教育组织形态，却囿于我国现有的法律框架体系不承认二级学院的法人资格。面对现实的困境与尴尬，产业学院该如何破局，又将怎样发展，成为高职混合所有制改革研究的重要课题。

名实之辩——混合所有制产业学院的概念内涵

“产业学院”一词最早可以追溯到英国所倡导的，并于2000年正式运营的产业大学，即“由公共部门和私人部门共同创造的，通过现代化的网络和通信技术，向社会提供高质量的学习产品及服务的开放式远程学习组织，是学习者和学习产品之间的中介机构”。

实际上，英国产业大学类似于现代的网络学习平台，并非严格意义上的大学。它的办学主旨是依托现代网络和通信技术，为提高企业生产力和竞争力，提高个人知识力和就业力提供教育服务。我国“产业学院”源起于广东中山，典型代表是中山职业技术学院结合中山市产业布局特点与产业战略发展需要，与产业行会和行业龙头企业共同兴办的沙溪纺织服装学院、南区电梯学院、古镇灯饰学院、小榄工商学院和“互联网+”产业学院等多个二级学院。这些二级学院依托优势专业对接当地产业，以服务相关产业集群为宗旨，被称为“产业学院”。

由此可见，我国的“产业学院”与英国的“产业大学”具有不同的内涵，但究竟何谓“产业学院”，学界并未达成统一认识。

由于“产业学院”的内涵缺乏清晰的界定，学者在使用“产业学院”概念时也是各执一词。有的将“产业学院”定义为职业技术学院的二级学院或以二级学院机制运作的办学机构。有的将“产业学院”界定为具有明确产业服务对象以及紧密产学合作关系的职业技术学院类型，以区别于地方性综合高职学院和混合型的高职院校。

概念的混用，不利于研究话语的统一，更加剧了实践的困惑。笔者认为，为推进高职混合所有制理论与实践研究的深入，必须首先明确“产业学院”的概念内涵。

本文将产业学院界定为：具有混合所有制特征和产业服务功能，建立现代法人治理模式，实行市场化运作的高职二级学院或以二级学院机制运作的办学机构。产业学院类似于高职二级学院，但与传统公办高职院校的二级学院（以下简称二级学院）又有显著的不同，主要体现在以下几个方面：

1.产权结构不同

产业学院的产权结构具有多元化的特点，其中既有公有资本的参与，亦有产业资本的融入，有的还有集体、私有、外资等资本的加入。产业学院的产权结构开放包容，能最大限度地实现社会资源的合理配置，助力产业学院发展。

二级学院的产权结构具有单一化特色，所有资产都源自公有资本或非公有资本，办学经费由政府财政划拨或由非公有资本出资人出资。二级学院的产权结构，限制甚至排斥不同所有制资本的加入或渗透。这种产权封闭的倾向，在一定程度上限制了二级学院的发展。

2.办学指向不同

产业学院以服务特定产业发展为主旨，侧重产业服务性，与产业的对接更加紧密、直接。产业学院教学体系设计更多融入岗位需要，兼顾行业资质要求。设计思路为先明确岗位要求，再确立课程要求，最后聚合专业要求，体现出内生性特点。

二级学院办学以服务区域经济发展为主旨，侧重于区域服务性。二级学院教学体系设计更多地考虑学历需求，兼顾社会评价要求。设计思路为先有学校要求，再确立专业要求，最后分解课程要求，体现出设计性特色。

3.运行机制不同

产业学院的运行模式契合了市场经济的需要，体现出民主治理的特点。市场在产业学院的专业设置、资源配置中发挥决定性作用。产业学院有自己的章程和独立的决策、执行、监督机构，实行分权制衡的民主治理。

二级学院的运行模式保留了计划经济的遗痕，体现出行政管理的特点。二级学院的专业设置、资源配置都受院校管辖。二级学院缺少自己的章程和独立的决策、执行、监督机构，依附于学校及相关部门的管理。

综上，产业学院作为教育组织形态创新的全新办学模式，在产权结构、办学指向、运行机制等方面都与传统二级学院有着根本不同。产业学院以产权的混合推进了职业教育产教融合走向深入，也引发了学界一系列理论争鸣，需要深入研究。

地位之争——混合所有制产业学院的法律地位

按我国《民法总则》及相关法律规定，高职院校的二级学院是不具备独立法人资格的。

在实践中，二级学院作为高职院校的组成部分，只能以学校的名义从事教学、科研活动；二级学院占有、使用的财产并非自己所有，而是学校的财产；二级学院的管理人员非由内部选举产生，而是由学校指派；二级学院从事业务活动的法律后果也由学校承担。

产业学院是高职院校混合所有制改革的新兴办学模式。对于产业学院办学，由于国家层面暂时缺乏相关法律及政策规范，所以产业学院只能参照二级学院运作。如果将二级学院的上述特质，生硬套用于产业学院，会出现明显的“水土不服”。

笔者认为，产业学院已然不是二级学院的简单升级，而是高职院校组织形态的完全创新。从长远看，未来国家政策层面必然会出台关于混合所有制办学的指导意见。产业学院既肩负着为政策出台提供参考的重要使命，更承载着创新职业教育体制机制的诸多期许。

因此，对于产业学院这样一种全新的高职教育组织形态，未来国家顶层设计无需过分拘泥于现有法律制度的藩篱。事实上，法律制度本身固有的“滞后性”缺陷，注定了无法穷尽所有的社会现象，无法为所有新兴事物提供法律支撑。产业学院作为实践探索先于理论探讨的新兴教育改革组织形态，其本身就彰显了突破现有制度束缚的勇气。

笔者建议，产业学院相关制度设计应以符合职业教育发展的规律，满足教育组织形态创新的需求，兼顾深化产教融合的使命为根本出发点和逻辑落脚点。未来国家顶层制度设计可考虑基于独立法人视域，构建产业学院办学模式。这种设计思路，彰显出以下优势：

1.契合了职业教育改革的发展趋势

随着我国经济社会发展进入新时代，中国的职业教育发展也出现了系列多样性、灵活性、开放性等一系列新特点新趋势。

市场经济体制下，更多的产业组织、行业企业参与到职业教育过程中，进而引发了职业教育资源配置的重组，带来了职业教育体制机制的变革。

正因为如此，职业教育的未来发展会更依托“产业”，更倾向“定制”，即职业教育会趋向于在专业对接产业的框架下，依据产业需求，通过“定制”各种教育课程、生产实训或培训项目，灵活提供覆盖产业生产全过程的，囊括劳动者整个职业生涯各时期的职业教育与培训。

这种发展趋势必然要求二级学院享有更多的办学自主权，更灵活的组织教学科研与培训服务，真正成为一个独立开展教学科研活动的办学主体。虽然传统二级学院碍于资本及管理模式的限制，困守“非独立法人”的法律藩篱，但产业学院毕竟不同于传统高职院校的二级学院，可以考虑在法律制度设计时，依托资本混合的特质，争取“独立法人”地位。这将充分发挥“混合所有制”的优势，契合职业教育体制机制创新的需求。

2.促进了职教办学体制的多元创新

把经济领域的混合所有制概念引入高等教育领域，将为高等职业技术教育办学体制创新提供新思路。事实上，技术应用型本科院校已率先开展了具有混合所有制实质的探索，兴办了具有独立法人地位的“独立学院”。一些高职院校近年来也依托国家政策支持，兴办了混合所有制“产业学院”。

独立学院是技术应用型本科院校利用经营性资产和社会资本合办的依法享有独立法人地位的混合所有制二级学院。产业学院作为从事职业教育的高等职业院校利用经营性资产和社会资本合办的混合所有制二级学院，理应享有独立法人地位。

实践中，已经有公办高职院校开始探索具有独立法人资格的产业学院办学模式。如，威海职业学院与山东万斯达建筑科技股份有限公司共同出资设立了具有独立法人地位的威海职业学院万斯达学院。万达学院依法享有举办者投资形成的法人财产权，在章程规定及审批机关核准范围内独立从事办学经营活动，享有民事权利，承担民事责任。

威海职业学院万斯达学院

3.激发了深度产教融合的内生动力

2017年12月，国务院印发《关于深化产教融合的若干意见》，将产教融合上升为国家教育改革和人才开发的整体制度安排。深化产教融合成为职业教育改革的重中之重。

产业学院以资本的融合破解了产教融合深入发展的瓶颈。但从长远来看，更应关注促进深度产教融合的动力问题，即如何吸引产业资本与教育资本融合兴办产业学院的问题。笔者认为，在市场经济体制下，行业企业热衷于兴办产业学院的最大动力是为了规避资本风险，实现资本增值。

事实上，在产业资本寻租过程中，行业企业无论是关注资本风险规避，还是资本保值增长都希望产业学院具有独立法人地位。

从资本风险规避来看，如果产业学院具有独立法人地位，依照我国《民法总则》第六十条的规定，产业学院以其全部财产独立承担民事责任。作为产业资本出资人的行业企业仅以出资为限，对产业学院的办学经营行为承担有限责任；如果产业学院不具备独立法人地位，行业企业作为出资人则需要与产业学院一起对外承担无限连带赔偿责任。行业企业从资本风险控制角度出发，显然不愿意承担无限连带赔偿责任。

从资本的保值增长来看，如果产业学院具有独立法人地位，在理论上“产业资本”能够通过投资转化为产业学院的股权，行业企业作为出资人可以依股权获得收益，且收益会随着法人财产权的扩大而增长。此时，行业企业获得办学收益的依据是“资本”；而产业学院不具独立法人地位时，行业企业只能依据各出资方共同订立的“合同”获得办学收益。从经济学角度分析，资本在本质上是一种能自行增殖并带来剩余价值的价值。显然，依据“资本”获得收益相较依据“合同”获得收益，更稳定也更持久。

综上，产业学院具有独立法人地位，行业企业才有参与职业教育改革，深化产教融合的持久动力。

属性之明——混合所有制产业学院的法人属性

前文对于产业学院法律地位的论述，多是从实践层面自下而上地推演，但真正从理论层面自上而下地进行顶层设计时，产业学院一旦具有独立法人地位，则必须直面产业学院的法人属性问题。明确产业学院的法人属性应把握以下几点：

1.资本所有制形式并不决定法人属性的判定，是否以营利为目的才是确定产业学院法人属性的标准

长期以来，我国关于高校法人属性的规定，受《民法通则》将法人分为企业法人、机关事业法人、社会团体法人的影响，公办院校因其财政事业经费支持而被归入机关事业单位管理；而对于民办院校，则依《教育类民办非企业单位登记办法》的规定登记为民办非企业单位法人，以区别于政府出资的公办院校。

这种学校法人属性的区分是建立在学校资产公有或民有的基础之上的，也使人们错误地囿于所有制视角，将公办与民办作为明确学校法人属性的标尺，以致《民法总则》确立“营利性法人、非营利性法人”的法人分类方式后，很多人仍习惯性沿用所有制区分思维，将公办学校归入“非营利性法人”，民办院校纳入“营利性法人”。可见，高校“非公即民”的资本所有制形式禁锢了人们对高等院校法人属性的思考。

适应我国经济体制变革与职业教育改革需要的混合所有制院校打破了高等院校“非公即民”的分类方式，成为“非公非民”的全新职业院校组织形态。混合所有制职业院校的横空出世，说明单纯用所有制作为确定学校法人属性的标准，已经不适合当下职业教育改革的实践需要。

2017年新实施的《民法总则》将法人分成“营利性法人”“非营利性法人”“特别法人”三个一级分类，确立了以“营利”为标准进行分类的原则。按《民法总则》第七十六条、第八十七条的规定，判断法人属于“营利性法人”还是“非营利性法人”关键把握两点：其一，法人是以公益为目的还是营利为目的；其二，能否向出资人、设立人或者会员分配取得利润。

产业学院作为混合所有制院校的一种组织形态，其法人属性的确定已然不能遵循资产所有制形式决定法人属性的思路，而应顺应《民法总则》的立法体例，以是否“营利”为标准。

2.公益性与营利性并不导致法人属性的矛盾，二者兼容共生才是产业学院法人属性的特质

《教育法》第二十六条第四款规定“以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织”。

该条文为成立营利性的混合所有制院校法人设立了制度限制，也折射出把教育的公益性与办学经费挂钩，将教育的公益性与营利性对立认识思维误区。

事实上，教育的公益性与营利性既不属于同一范畴的一对矛盾，也不存在直接对立关系。

对教育公益性的理解应该包括两个层面：从国家层面理解，教育的公益性是教育活动的天然属性，这种公益性源自因人受教育而给社会发展带来的好处。教育活动不管以何种方式（包括民办教育）提供，都不会影响教育的公益属性。在这个层面，公益性与营利性并不矛盾。从学校层面理解，如果由政府或其他组织和个人无偿提供或低于成本提供教育，那么这种教育就具有公益性质，反之就不具有公益性。在这个层面，公益性与营利性存在矛盾。

人们之所以将教育的公益性与营利性对立，是混淆了理解教育公益性的两个层面。在国家层面，立法者要保障教育的公益性无需过分关注办学资本的来源和产权运作模式，而应该着眼于采用哪种提供方式可以保证教育公益性（公共福利）的最大化。

产业学院以培养高素质技能人才为己任，必然继承教育公益性的固有基因。同时，产业学院因为社会资本的融入，要兼顾资本营利性的天然需要。产业学院必需满足出资人的投资回报需求，才能吸引资本投资不断涌入，进而为社会提供更好的教育产品，使教育公益性最大化。

从这个意义上说，产业学院的公益性与营利性并非水火不容，不能共存。相反，两者相互联系、相互依存，具有兼容性。产业学院的公益性保证其教育服务为社会带来巨大公共利益，是外显于社会的；产业学院的营利性决定有关办学行为和对办学盈利处理的制度安排，是内含于学院的。产业学院坚持公益性并不代表其不进行营利行为，坚持营利性也不妨碍其造福社会公益。公益性与营利性兼容共生正是产业学院法人属性的独特之处。

3.营利性界定不清并不阻碍法人属性的分类，进行分类管理才是确立产业学院法人属性的旨归

《民法总则》确立“营利性法人、非营利性法人、特殊法人”三种法人类型，其立法本旨在于对不同类型的法人给予不同的配套政策，进行精细化管理。学理界从法人是否以营利为目的和盈余是否可分配两方面，提供了界定“营利性”与“非营利性”的标准。但归根结底，遵循这种标准仍然无法准确回答法人属性及类型。因为营利性与否不是一个静态标准，不同社会甚至相同社会的不同时期，营利或非营利的判断尺度或界限会有不同。因此，立法在规定法人属性时，就无需过多关注法人设立的目的，而应更多关注法人属性确定后的立法技术及法律调整效果。

我国《民法总则》在营利性界定的模糊的条件下，对法人分类采用“营利性”“非营利性”非此即彼的绝对化表达，恰好说明这一点。“营利性”与否判断不明，并不能阻碍法律对法人属性分类的诉求，立法需要法人明确其法人属性，以方便将其纳入不同的法律规范调整。

对产业学院而言，由于其兼具教育的公益性和资本的逐利性，很难在《民法总则》法人分类中找到直接归属。但从长远看，产业学院法人属性不明，必然会对其发展造成不利影响，也不符合立法的本旨。对此笔者认为，既然无法依客观的标准将产业学院归入某类法人，现阶段可以考虑由产业学院对法人属性进行主观选择，以弥补法人属性标准不够客观的遗憾。

对产业学院的立法体例可效仿《民办教育促进法》，允许产业学院自主选择注册登记为营利性法人或非营利性法人进行分类管理。这种立法设计从实践层面满足了国家管理现代化的要求，方便国家各项管理政策措施的落实；从立法层面契合了《民法总则》作为基本法的法人分类，呼应了《民办教育促进法》的制度安排，维护了法律体系的协调统一。当然，由于社会的发展进步，营利性的标准判断尺度会发生变化，未来也不排除立法对产业学院法人属性作出重新规范的可能。

结语

基于独立法人视角构建产业学院办学模式，或许会有学者对此提出异议，置疑产业学院能否承担独立法人责任，继而诘问设立产业学院的公办高职院校与产业学院的区别何在。但遵循教育发展规律，产业学院完全可以参照独立学院的发展轨迹。独立学院经过十几年的探索，走出了一条从“依附”到“独立”发展之路，说明混合所有制二级学院必需以独立法人的身份办学才可以真正发挥混合所有制的体制机制优势。正因为如此，具有独立法人地位也将成为产业学院发展的未来制度要求。在当前国家尚未出台混合所有制办学的顶层设计时，对产业学院办学可暂且参照经济领域的“二级法人”，如分公司的模式运作。值得明确的是，此方式只是作为政策法规缺位时的权宜之计，待条件成熟颁布混合所有制办学的政策法规时，产业学院必然要明确其独立法人地位才可获得持久发展。